El carácter desfavorable que el contexto macrofinanciero mundial tiene hoy en día ha suscitado
preocupación por la sostenibilidad de la deuda pública en los mercados emergentes y las economías en desarrollo, entre ellos los de América Latina y el Caribe.
El debilitamiento de la actividad económica mundial, la reducción de los volúmenes de comercio internacional, la inflación elevada y la volatilidad de los mercados financieros y de productos básicos están socavando cada vez más las perspectivas económicas de las regiones en desarrollo, y eso hace que cumplir los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) sea cada
vez más difícil.
Las políticas monetarias restrictivas de los principales bancos centrales de las economías
desarrolladas, la reducción de los flujos de capital que se dirigen a los mercados emergentes y la volatilidad de los tipos de cambio están elevando los costos financieros y amenazan con limitar el acceso de algunos países a los mercados financieros internacionales.
En América Latina y el Caribe, la adversidad de las condiciones externas hace temer que empeore el crecimiento económico, que fue escaso en el último decenio. La CEPAL prevé que, entre 2014 y 2023, el crecimiento será del 0,8% en promedio, tasa inferior a la que se registró en la “década perdida” de 1980, cuando ocurrió la crisis de la deuda y la actividad económica se expandió un 2,0% anual en promedio.
El espacio de políticas para llevar a cabo intervenciones monetarias y fiscales de apoyo a la demanda agregada es excepcionalmente reducido. Gestionar la deuda pública es cada vez más complicado, ya que el aumento de las tasas de interés y del riesgo soberano incrementan el costo de emitir deuda nueva y de refinanciar la que vence.
Los niveles de endeudamiento público estaban subiendo en América Latina y el Caribe antes del aumento excepcionalmente grande causado por la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19).
Al igual que ocurrió en otras regiones emergentes y en desarrollo, los países de América Latina y el Caribe se vieron muy afectados por el deterioro de los indicadores macroeconómicos fundamentales del mundo en los años previos a la crisis. Los ingresos públicos se estancaron y no eran suficientes para sostener el gasto público, lo que provocó déficits fiscales persistentes y elevados, así como un aumento concomitante del volumen de la deuda.
La pandemia de COVID-19 agravó esa tendencia, ya que en los países se pusieron en
marcha paquetes de ayuda sin precedentes que en muchos casos se financiaron mediante emisión de deuda y financiamiento de emergencia otorgado por las instituciones financieras internacionales.
Las vulnerabilidades asociadas a la deuda pública elevada de la región se ven acentuadas por la composición de esa deuda. En varios países de la región, la mayor parte de la deuda pública está emitida en moneda extranjera y los tenedores son no residentes.
En América del Sur, esa situación ha coincidido con una transformación estructural de la base de acreedores en que los obligacionistas privados se han convertido en los acreedores más importantes.
En los países del Caribe, en cambio, los principales tenedores de la deuda externa son los prestamistas multilaterales y bilaterales. A pesar de los perfiles relativamente favorables de
amortización de la deuda soberana, la considerable necesidad de refinanciar la deuda a corto plazo expone a los países a la volatilidad del mercado, sobre todo cuando suben las tasas de interés.
Se prevé que la dinámica de la deuda seguirá siendo desfavorable, lo que reducirá aún más el
espacio fiscal. La debilidad del crecimiento, el aumento de las tasas de interés y el riesgo de que la moneda se deprecie intensificarán la tendencia al alza de los niveles de endeudamiento.
El diferencial entre la tasa de interés y el crecimiento, que es el motor principal de la dinámica automática de la deuda, se deterioró en el transcurso del decenio anterior, porque el crecimiento económico se desaceleró progresivamente y las tasas de interés efectivas se mantuvieron elevadas.
El traslado de la volatilidad del tipo de cambio a la dinámica de la deuda también puede intensificarse, pero existe una considerable incertidumbre en cuanto al sentido en que fluctuarán las monedas.
Resumen ejecutivo
La historia sugiere que, cuando coinciden condiciones macrofinancieras y de deuda semejantes, en los países surgen dificultades de desarrollo. El aumento del servicio de la deuda, especialmente en forma de los intereses que se pagan, obliga a que en los países se movilicen cada vez más recursos públicos para garantizar la sostenibilidad de la deuda.
Cuando los ingresos públicos están estancados, o cuando hay obstáculos considerables al aumento de la recaudación tributaria, en los países se deben enfrentar disyuntivas dolorosas que suponen sacrificar la inversión y el gasto social, incluidos los que se necesitan para avanzar
hacia el cumplimiento de los ODS, a fin de satisfacer las necesidades relacionadas con el servicio de la deuda y situar a esta última en una trayectoria sostenible.
Cuando ya no es viable tomar decisiones de ese tipo, y satisfacer el servicio de la deuda resulta insostenible, lo más probable es que se presente una crisis de la deuda. Como se ha visto una y otra vez a lo largo de la historia económica, esas crisis tienen consecuencias profundas en el desarrollo y efectos perdurables en el crecimiento, la inversión, la pobreza y la desigualdad.
Aunque no se llegue al punto de que surja una crisis de ese tipo, las situaciones de sobreendeudamiento y servicio elevado de la deuda pueden durar años y dejar graves secuelas económicas y sociales.
En los países se enfrentan disyuntivas cruciales en que se debe optar entre pagar el servicio de la deuda o avanzar hacia los objetivos de desarrollo. El aumento de la deuda ha llevado a que los intereses que se pagan aumenten de forma progresiva en la región en una magnitud que varía según el país. Las dificultades de desarrollo relacionadas con el servicio de la deuda son ostensibles en América Latina y el Caribe.
En varios países se pagan intereses que superan el gasto social del gobierno central en salud, educación y protección social. La debilidad del crecimiento económico socava el aumento de la recaudación tributaria y eso reduce la cantidad de recursos disponibles para atender las necesidades de desarrollo y el servicio de la deuda.
Como consecuencia, en algunos países de la región una parte cada vez mayor de los ingresos tributarios se destina a las obligaciones relacionadas con el pago de intereses. El aumento de los intereses que se pagan hace que los recursos internos disponibles para la inversión pública y el gasto social se reduzcan cada vez más.
Las crisis de la deuda provocan tensiones perdurables en materia de desarrollo. Luego de los
episodios de dificultades para afrontar la deuda que ha habido en la región se han observado contracciones muy marcadas y prolongadas de la inversión, la actividad económica (PIB) y el consumo, además de un deterioro de los mercados laborales y un aumento de las tasas de pobreza. La crisis de la deuda de los años ochenta fue el más grave de esos episodios, y dejó secuelas económicas que persisten en la actualidad.
Desde que ocurrió esa crisis, la inversión como proporción del producto ha sido sistematicamente inferior a la que había antes de ella, y el crecimiento económico no ha retomado el mismo impulso. El aumento del desempleo y la pobreza causados por la crisis también fueron persistentes, y los niveles observados previos a la crisis volvieron a alcanzarse décadas después del inicio de la misma.
Los niveles elevados de endeudamiento público que hay en las regiones en desarrollo y las
condiciones macrofinancieras desfavorables que hay a escala mundial llevan a que sea más urgente transformar la arquitectura internacional de la deuda soberana para ofrecer soluciones que estén en consonancia con el desarrollo sostenible.
Las Naciones Unidas pueden desempeñar un papel central a la hora de forjar un nuevo consenso sobre la resolución de la deuda que suponga una amplia participación de todas las partes interesadas, acreedoras y deudoras, y un registro de datos sobre la deuda que sea de acceso público para eliminar la falta de transparencia.
Asimismo, debería crearse una autoridad mundial en materia de deuda soberana para respaldar una reestructuración eficaz, eficiente y equitativa de la deuda, además de fomentar la solidez de los mercados de deuda soberana.
Los países de ingreso medio deberían tener acceso a todas las iniciativas de alivio y reestructuración de la deuda, que deberían regularse según las necesidades de financiamiento de los países y no según el ingreso per cápita. Las iniciativas de reducción de la deuda no deberían ser universales, sino que deberían adaptarse a las vulnerabilidades económicas y a los perfiles de deuda de cada país.
En esas iniciativas también se deberían institucionalizar las características estructurales de los países de ingreso medio que son muy vulnerables a los desastres naturales y a las perturbaciones externas.
Capítulo I
Deuda pública y restricciones para el desarrollo en América Latina y el Caribe
Las Naciones Unidas, mediante su propuesta destinada a estimular la consecución de los ODS (SDG Stimulus), convocan a diseñar una nueva arquitectura financiera internacional que permita a todos los países alcanzar un desarrollo sostenible al tiempo que se atienden las necesidades inmediatas.
Ese objetivo se puede lograr mediante un aumento sustancial del financiamiento destinado al desarrollo sostenible que ascienda a por lo menos 500.000 millones de dólares anuales. Además, se propone una agenda que tiene por objeto lo siguiente: i) hacer frente al elevado costo de la deuda y al riesgo creciente de caer en el sobreendeudamiento, entre otras cosas convirtiendo los préstamos a corto plazo con altas tasas de interés en deuda a largo plazo (más de 30 años) con tasas de interés más bajas; ii) aumentar de forma masiva el financiamiento asequible a largo plazo destinado al desarrollo, sobre todo fortaleciendo y mejorando las condiciones de los préstamos de los bancos multilaterales de desarrollo, y alineando todos los flujos de financiamiento con los ODS, y iii) ampliar el financiamiento para imprevistos que se destina a los países necesitados, por ejemplo, incorporando en los préstamos cláusulas que se activen cuando se presenten determinadas situaciones o desastres, y examinando cómo se pueden utilizar los derechos especiales de giro para financiar la mitigación del cambio climático y cómo se pueden emitir esos derechos de forma automática en épocas de crisis.